NORMATIVA IN MATERIA DI FUSIONI, DI INCORPORAZIONI DI COMUNI E DI MODIFICA DI CIRCOSCRIZIONI E DI DENOMINAZIONI COMUNALI

Il procedimento per la fusione dei Comuni è disciplinato dall’
art.133, secondo comma, della Costituzione, dall’art. 15 del decreto legislativo n. 267/2000, dall’art. 44 dello Statuto della Regione e dalla legge regionale 16 gennaio 1995, n. 10 (Norme sul riordinamento territoriale dei Comuni e delle Province nella Regione Marche). La disciplina dello svolgimento dei referendum consultivi prescritti per l'approvazione della legge regionale istitutiva di nuovi Comuni, a seguito di fusione, è contenuta nella citata legge regionale 10/1995 e nella legge regionale 5 aprile 1980, n. 18 (v. modulistica alla voce "referendum consultivi").

DESCRIZIONE DELLE FASI DEL PROCEDIMENTO

Procedura di fusione mediante istituzione di un nuovo Comune

1) Delibere dei Consigli comunali di richiesta alla Giunta regionale di adottare una proposta di legge per l’istituzione di un nuovo Comune, mediante fusione, con modifica delle circoscrizioni comunali ai sensi dell’art.8, co.3, L.R. 10/95, con indicazione della denominazione proposta per il nuovo Comune.

2) La Giunta regionale adotta una proposta di legge entro 60 giorni dalla data di ricezione delle delibere (art.8, comma 5, L.R. 10/95). La proposta di legge è trasmessa all’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea legislativa regionale, il quale la trasmette, entro 15 giorni dalla data di adozione, alla Provincia ed ai Consigli comunali interessati, per la formulazione di un parere sulla proposta di legge, che deve essere emesso entro 60 giorni dalla data di ricezione della richiesta (art.9, comma 1, L.R. 10/95).

3) La proposta di legge è successivamente trasmessa, con i pareri degli enti locali, alla competente Commissione dell’Assemblea legislativa, e quindi all'Assemblea legislativa (art.9 comma 2, L.R. 10/95), acquisito d'ufficio il parere del Consiglio delle Autonomie locali.

4) L’Assemblea legislativa delibera di indire del referendum consultivo sulla proposta di legge regionale (art.10, comma 1, L.R. 10/95).

5) Il Presidente della Giunta regionale fissa con proprio decreto la data di effettuazione del referendum consultivo,entro sei mesi dalla data di trasmissione della deliberazione consiliare di indizione del referendum. Il referendum è effettuato non oltre centoventi giorni dalla data del decreto di indizione. (art.10, c. 2, L.R. 10/95; art.20, c. 4, L.R. 18/80). Il referendum è valido indipendentemente dal numero degli aventi diritto al voto che vi hanno partecipato (art.10, c. 4, L.R.10/95). Il quesito sottoposto a referendum è approvato se è raggiunta su di esso la maggioranza dei voti validamente espressi (art.15, c. 3, L.R. 18/80).

6) Dopo l’esito favorevole del referendum consultivo, l’Assemblea legislativa approva la legge regionale. Lo statuto del nuovo Comune può essere approvato dai Comuni originari prima dell'estinzione.

Il Comune, con la collaborazione degli uffici regionali cura i seguenti adempimenti attuativi: richiede il codice ISTAT, il codice fiscale/partita IVA, il codice ministeriale, comunica la variazione del datore di lavoro, richiede un nuovo profilo fiscale e chiede la cessazione del vecchio (Entratel), istituisce il servizio di tesoreria, costituisce gli organi di controllo interno, identifica le sezioni elettorali e crea un nuovo Albo dei Presidenti di seggio, dando comunicazione al Tribunale e alla Corte di Appello, fornisce informazioni alle organizzazioni sindacali, stipula il contratto decentrato per il personale, approva un piano della formazione, allestisce il sito internet istituzionale, individua i recapiti mail, pec, telefonici e fax, approva lo statuto, i regolamenti, la dotazione organica, il bilancio di previsione, le disposizioni per il decentramento dei servizi, per garantire adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi nei Comuni originari o la costituzione dei Municipi (art.15, D.Lgs 267/2000; art.12, L.R. 10/95), per l’armonizzazione dei regolamenti, dei piani, dei programmi e della disciplina dei tributi. Il Comune inserisce nelle banche dati di sua competenza la nuova denominazione e la comunica al Catasto, alla Conservatoria dei registri immobiliari, al CONSIP, all’Ufficio Scolastico regionale, alla Camera di Commercio, agli ordini professionali, all’INPS e all’INAIL e alle altre Amministrazioni territoriali che detengono banche dati per comunicare le previste variazioni territoriali e dei codici ISTAT comunali. Valuta se modificare la topomastica delle vie con medesima denominazione. Individua il giorno della festa del Santo Patrono; individua stemma, bandiere, gonfaloni, logo e stemma; comunica all’Agenzia delle entrate il codice postale nuovo o preesistente; intesta al Comune al PRA i veicoli dei Comuni originari.

Procedura di fusione di Comuni mediante incorporazione

1) Nel caso di progetto di fusione per incorporazione di un Comune in altro Comune contermine (cfr. art.1, comma 130, legge 56/2014), va indetto con delibera consiliare ed effettuato un preventivo referendum consultivo comunale, ai sensi dell'art. 8 bis della L.R. e dell'art.1, comma 130, legge 56/2014.

2) Effettuazione del referendum consultivo comunale nel rispetto dell'art. 8 bis, L.R. 10/95. Il referendum è valido indipendentemente dal numero dei votanti. La proposta sottoposta a referendum è approvata se la risposta affermativa raggiunge la maggioranza dei voti validamente espressi, conteggiati con scrutini separati per ciascun Comune.

3) delibere consiliari comunali di richiesta alla Giunta regionale di avviare l'iter legislativo, dopo l’esito del referendum, con le attestazioni di cui all’art.8 bis, comma 2, L.R. 10/95ed indicazione circa l’eventuale sussistenza di contenzioso sulla regolarità delle operazioni referendarie o sui risultati della votazione, allegando i verbali di proclamazione dei risultati della consultazione referendaria.

4) La Giunta regionale adotta una proposta di legge entro 60 giorni dalla data di ricezione delle delibere (art.8 bis, c.4, L.R. 10/1995).

5) La proposta di legge regionale è trasmessa all’Ufficio di Presidenza dell’Assemblea legislativa regionale, il quale la trasmette, entro 15 giorni dalla data di adozione, alla Provincia ed ai Consigli comunali interessati, per la formulazione di un parere di merito alla proposta di legge, che deve essere emesso entro 60 giorni dalla data di ricezione della richiesta (art.9, comma 1, L.R. 10/95).

6) La proposta di legge è successivamente trasmessa, con i pareri degli enti locali, alla competente Commissione dell’Assemblea legislativa, e quindi all’Assemblea legislativa (art.9 comma 2, L.R. 10/95), acquisito d'ufficio il parere del Consiglio delle Autonomie locali.

7) l’Assemblea legislativa approva la legge regionale. Il Comune incorporante, prima dell’entrata in vigore della legge regionale, approva le modifiche allo statuto, e successivamente le modifiche ai regolamenti, alla dotazione organica, al bilancio di previsione, e alle disposizioni per il decentramento dei servizi, per garantire adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi nei Comuni originari o la costituzione dei Municipi (art.15, D.Lgs 267/2000; art.12, L.R. 10/95). Il Comune cura la cessazione delle posizioni relative al Comune incorporato secondo lo schema delineato per le fusioni mediante istituzioni di nuovi comuni.

NORMATIVA STATALE

Articoli 15 e 16, D.Lgs 267/2000 art. 15
Legge 56/2014, (cd. Riforma Delrio)
Articolo 10, Decreto-legge 95/2012, conv. in l. 135/2012 (contributi)
Articolo 1, comma 730, legge 147/2013 (contributi)
Articolo 1, comma 450, legge 190/2014 (personale)
Articolo 1, comma 229, legge 208/2015 (personale)
Articolo 1 commi 17 e 18 (contributi statali) – comma 729 ( pareggio di bilancio) legge 208/2015.
Articolo 4, comma 4, decreto-legge 210/2015, conv. in l. 21/2016 (pareggio di bilancio)

Articolo 1, commi 485 – 510; 506 – 508, legge 232/2016 (pareggio di bilancio).

IL QUADRO DELLE INCENTIVAZIONI

Le forti incentivazioni economiche alla fusione dei Comuni sono state ulteriormente incrementate con l’art. 1, commi 868 e 869, legge 205/2017, che modificando l’art.20, comma 1, bis, decreto-legge 95/2012, convertito in legge 135/2012, ha elevato dal 2018 il contributo statale previsto per i nuovi Comuni, per 10 anni, dal 50% al 60% della somma dei trasferimenti erariali concessi ai Comuni originari nel 2010, in misura non superiore a 2 milioni di euro annui per ciascun beneficiario. Alle incentivazioni statali vanno aggiunte quelle regionali, a valere sul fondo regionale per le fusioni dei Comuni di cui all’art. 21, L.R. 18/2008, e alla DGR 1021/2016 (il fondo regionale ammonta a circa 250.000,00= euro annui complessivi ed è ripartito fra i nuovi Comuni, che accedono al riparto per 10 anni). E’ inoltre riservata la priorità ai fini dell’accesso ai contributi regionali destinati a qualsiasi titolo ai Comuni, nell’ambito della programmazione regionale, ai Comuni istituiti a seguito di fusione o associati in Unioni o convenzioni in ambiti corrispondenti alla dimensione territoriale omogenea ottimale, individuata negli Ambiti territoriali sociali, dal Programma di riordino territoriale regionale (cfr. L.R. 46/2013; DGR 809/2014; deliberazione amministrativa del Consiglio regionale n. 124/2015). Le Unioni di Comuni accedono al fondo statale annuale di 30 milioni di euro annui di cui all’articolo 53, comma 10, della legge 388/2000, nonché a contributi regionali riservati alle Unioni costituite in ambiti corrispondenti alla dimensione territoriale omogenea ottimale.

Per quanto attiene alla capacità assunzionale, l’art.1, comma 229, legge 208/2015, prevede che “A decorrere dall'anno 2016, fermi restando i vincoli generali sulla spesa di personale, i comuni istituiti a decorrere dall'anno 2011 a seguito di fusione nonché le unioni di comuni possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 100 per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno precedente”.

Relativamente ai vincoli finanziari, l’art. 1, comma 450, legge 190/2014, prevede che Al fine di promuovere la razionalizzazione e il contenimento della spesa degli enti locali attraverso processi di aggregazione e di gestione associata, ai comuni istituiti a seguito di fusione, fermi restando il divieto di superamento della somma della media della spesa di personale sostenuta da ciascun ente nel triennio precedente alla fusione e il rispetto del limite di spesa complessivo definito a legislazione vigente e comunque nella salvaguardia degli equilibri di bilancio, non si applicano, nei primi cinque anni dalla fusione, specifici vincoli e limitazioni relativi alle facoltà assunzionali e ai rapporti di lavoro a tempo determinato. Inoltre, è previsto che dopo il comma 31-quater dell'articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, sia inserito il seguente: «31-quinquies. Nell'ambito dei processi associativi di cui ai commi 28 e seguenti, le spese di personale e le facoltà assunzionali sono considerate in maniera cumulata fra gli enti coinvolti, garantendo forme di compensazione fra gli stessi, fermi restando i vincoli previsti dalle vigenti disposizioni e l'invarianza della spesa complessivamente considerata».

In relazione ai margini di indebitamento, i Comuni istituiti a seguito di fusione possono utilizzare i margini di indebitamento consentiti dalle norme vincolistiche in materia a uno o più dei comuni originari e nei limiti degli stessi, anche nel caso in cui dall'unificazione dei bilanci non risultino ulteriori possibili spazi di indebitamento per il nuovo ente (art.1, comma 119, legge 56/2014).

Gli obblighi di esercizio associato di funzioni comunali derivanti dal comma 28 dell'articolo 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, e successive modificazioni, si applicano ai comuni derivanti da fusione entro i limiti stabiliti dalla legge regionale, che può fissare una diversa decorrenza o modularne i contenuti. In mancanza di diversa normativa regionale, i comuni istituiti mediante fusione che raggiungono una popolazione pari o superiore a 3.000 abitanti, oppure a 2.000 abitanti se appartenenti o appartenuti a comunità montane, e che devono obbligatoriamente esercitare le funzioni fondamentali dei comuni, secondo quanto previsto dal citato comma 28 dell'articolo 14, sono esentati da tale obbligo per un mandato elettorale (art.1, comma 121, legge 56/2014).

I Comuni istituiti a seguito di fusione e le Unioni di Comuni accedono in via prioritaria agli spazi finanziari previsti dalle disposizioni statali e regionali in materia di coordinamento della finanza pubblica e patti regionali. In particolare, le Unioni di Comuni non sono direttamente tenute al rispetto del vincolo del pareggio di bilancio, nel senso che il bilancio delle Unioni impatta sui Comuni associati, mentre lo sono invece i Comuni nati in seguito a una fusione, per i quali però è prevista l'assegnazione prioritaria degli spazi finanziari messi a disposizione dalla legge di bilancio. (v. art.1, commi 491 e ss., legge 232/2016).

Per quanto attiene all’incidenza delle spese per il personale, nelle Unioni di Comuni è applicabile 32, comma 5, del Dlgs 267/2000 in base al quale «fermi restando i vincoli previsti dalla normativa vigente in materia di personale, la spesa sostenuta per il personale dell'Unione non può comportare, in sede di prima applicazione, il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli Comuni partecipanti”. Analogo criterio è valido per le convenzioni, tenendo conto degli obiettivi di risparmio di cui al DM 11/9/2013 e alla normativa in materia di pareggio di bilancio. In tutte le forme associative “Il contenimento dei costi del personale dei Comuni deve essere valutato sotto il profilo sostanziale, sommando alla spesa di personale del Comune la quota parte di quella sostenuta dall'unione dei Comuni” (Corte dei Conti, sezione Autonomie, delibera 8/2011). E’ possibile predisporre una regolamentazione delle funzioni associate tale da garantire forme di compensazione, escludendo in ogni caso qualsiasi aumento della spesa per il personale (delibere 6/2016 e 8/2016 della Corte dei conti della Lombardia). E’ possibile in caso di esercizio associato obbligatorio di funzioni, un conteggio complessivo con compensazioni di spesa fra Comuni (v. Corte dei conti della Lombardia, parere 457/2015; parere Corte Conti Veneto 504/2017/PAR).

Documentazione

Decreto del Ministro dell'Interno del 21 gennaio 2015 "Nuove modalita’ e termini per il riparto e l’attribuzione a decorrere dal 2014, dei contributi spettanti ai comuni istituiti a seguito di procedure di fusione o fusione per incorporazione" - Decreto del Ministro dell'Interno 26 aprile 2016 Modalita' e termini per l'attribuzione, a decorrere dall'anno 2016, dei contributi spettanti ai comuni istituiti a seguito di procedure di fusione (GU Serie Generale n.102 del 3-5-2016).

Circolare prot. 13087 del 04/06/2015 del Ministero delle infrastrutture e dei Trasporti: art. 1, commi 47 e 128, legge 7 aprile 2014, n. 56 – Trasferimento della proprietà di veicoli in caso di fusione di Comuni. Tariffe applicabili.

Fusioni di Comuni realizzate nella Regione Marche